Avances, retrocesos y pendientes del sistema electoral

Avances, retrocesos y pendientes del sistema electoral

Por Jorge Javier Romero



El sistema electoral mexicano se ha construido en etapas, ha funcionado en reforma permanente. Se trata un ejemplo clarísimo de un proceso de cambio institucional de carácter gradual, o incremental, si se prefiere el anglicismo. Ininterrumpidamente, el sistema surgido en ciernes con la reforma desencadenante de 1977, ha ido ajustando sus reglas con avances y retrocesos. No se ha logrado un diseño de larga duración, a pesar de lo mucho que se ha arraigado ya la idea de que deben ser los votos ⎯su cómputo fiable y verificable⎯ los que definan quienes deben gobernar y quiénes deben legislar. Las reglas del juego siguen sin satisfacer del todo a los jugadores incluidos y causan malestares sociales que no son otra cosa que sentimiento de exclusión.
El sistema electoral mexicano es el ámbito de la organización estatal que más atención en su diseño ha atraído de parte de los grupos políticos incluidos. Cada ronda del juego donde ha habido resentimientos se ha abierto la correspondiente ronda de cambio institucional, de ajuste en las reglas. También las tensiones no propiamente electorales, como el levantamiento del EZLN y el asesinato de Colosio, han llevado a procesos de redistribución electoral. El punto en el que actualmente se encuentra el arreglo ya tiene diferencias sustanciales respecto al punto de inflexión de 1996, cuando se pactó el mecanismo de arbitraje que tuvo éxito en 2000 y permitió, por primera vez en la historia, la sucesión pacífica entre grupos en la cúpula del poder. Sin embargo, aquel arreglo no resistió la primera sucesión y fue cuestionado y puesto en crisis en su siguiente prueba. De nuevo, ajuste a las reglas. No ha sido el nacimiento de la democracia mexicana poco accidentado y parece aun inconcluso el proceso de cambio institucional. Ahora, otra vez, estamos discutiendo la reforma. Y de inmediato le encontramos pendientes. Incluso algunos retrocesos.
La pregunta central que hay que responder, para el cortísimo plazo, es ¿cuáles son las reformas indispensables para garantizar una elección confiable, que haga que todos los contendientes acepten los resultados, que eviten que el encono y la animadversión de la pasada elección se repitan? Que no dejen resquicio para que las reglas electorales sirvan de pretexto para no aceptar los resultados, por estrecho que sea el margen entre los contendientes. El “pecado original” de la elección de 2006 fue la integración del Consejo General del IFE menos de tres años antes sin el consenso necesario. En esta ocasión la tensión puede venir de las consecuencias distributivas de la reforma de 2007 que modificó las reglas de acceso a los medios de comunicación, probadas en la elección de 2009, dónde quedaron claras muchas de sus virtudes, pero también sus puntos débiles y sus defectos.
La reforma de 2007 ha sido una de las más importantes de toda la historia de la construcción de la equidad en la competencia en el sistema electoral mexicano. Su parte medular fue la reforma al sistema de comunicación política con un diseño mucho más eficiente. Por un lado, le dio autonomía a la política respecto al mercado. Por otro, aumentó la equidad entre los medios de comunicación, pues los recursos estatales que implica la comunicación política ahora se distribuyen equitativamente entre todos los medios, como una suerte de carga fiscal benigna. Los efectos distributivos de la medida marcaron un camino hacia la eficiencia, además, al aumentar la equidad entre los contendientes. En todos sentidos, la reforma significó un avance que debe ser irreversible.
Sin embargo, el nuevo modelo de comunicación política requiere todavía de algunos ajustes en su diseño, a la vez que se deben crear mecanismos que permitan el debate social sin que eso implique posibilidad de compra de espacios comerciales o en tiempos informativos por parte de ningún grupo o particular.
La reforma pendiente en este sentido ya ha sido discutida por los diputados, por los consejeros electorales y distinguidos académicos. Se ha hablado de derecho de réplica y se ha discutido la pertinencia de la distribución del tiempo de comunicación en spots de corte comercial. Se han planteado opciones que pueden mejorar el diseño. Como el tema aún no está legislado, quiero plantear la idea que tengo de cómo se debería distribuir el tiempo y cuál sería un posible diseño para la utilización de los espacios de comunicación política en medios electrónicos, que resuelva muchos de los problemas planteados después de la elección piloto de 2009 y prevenga conflictos por los mensajes como los suscitados en la campaña de 2006.
Sin duda, se debe abandonar el sistema de reparto de tiempos con información equivalente a la que se requiere para vender un jabón. Eso sólo sirve para que la información política se trivialice y todo se reduzca al efecto de simpatía o rechazo general o a la infrecuente ocurrencia memorable, pero carezca de contenido alguno, convertida en mero fenómeno mediático.
Los medios de comunicación masiva deben servir para que los dirigentes y candidatos de los partidos se expongan ante los ciudadanos, planteen lo que piensan y cómo piensan resolver los problemas concretos. El modelo de comunicación al que debemos aspirar como ciudadanos, como comunidad política democrática, es el del debate abierto de ideas y proyectos. Un modelo que no sólo le dé voz a los candidatos durante las campañas, sino que permita la interlocución con diverso grupos de la ciudadanía y propicie la confrontación de propuestas entre los contendientes. La manera de acercar a los ciudadanos a la comunicación política es que encuentren en ella el atractivo del contraste, que perciban la realidad de la competencia.
Es necesario un modelo de comunicación que permita el despliegue de los esfuerzos creativos de los equipos de campaña, con programas de presentación de sus candidaturas y sus plataformas, pero que dedique buena parte del tiempo a debates sobre diversos temas en los que se confronten todos los candidatos de manera cruzada y a espacios abiertos al debate entre intelectuales, organizaciones civiles y ciudadanos. Si los políticos quieren acercarse a la ciudadanía y perder el estigma social que hoy los convierte en uno de los estamentos menos apreciados por la población según las encuestas, deben presentarse como son y defender lo que pretenden en discusión abierta.
Eso se puede lograr desde la ley. Que el tiempo se reparta entre programas de presentación partidista y programas de debate de diverso formato. Por ejemplo, uno de debate cotidiano como el de Discutamos México, donde candidatos variados discutan sobre los temas fundamentales. En cada programa se podrían hacer diferentes combinaciones de candidatos y partidos, sin que en todos deban estar representados todos, pero sin que se divida el debate entre los grandes y los pequeños. El sistema de asignación de participaciones debería ser 40% paritario y 60% proporcional.
Los debates entre candidatos presidenciales deberían formar parte del modelo de comunicación política y regirse por sus reglas de equidad, aunque podría incluir criterios derivados de las preferencias electorales y su evolución durante la campaña. Un modelo posible sería que el IFE organizara cuatro debates presidenciales. Uno de presentación de todas las candidaturas, sobre los temas más relevantes con rondas sucesivas, entre ellas una de réplicas. Otro entre los tres candidatos mejor valorados por los ciudadanos en su desempeño en el primer debate, ya sea en un promedio de las encuestas o en mensajes sms (que incluso podrían incluir donativos, certificados y administrados por el IFE; las posibilidades de la imaginación son muchas, hay que encontrar la adecuada), mientras que el resto se confronta en un tercer debate, del cuál, de acuerdo a las preferencias del público, saldrá el cuarto contendiente para el último debate. Sería una utilización benéfica de las posibilidades de la televisión para hacer espectáculo de la política, sin someter a la ciudadanía a exhibiciones bochornosas de meras descalificaciones y campañas negras ⎯que por fortuna estuvieron prácticamente ausentes en 2009⎯ o de la banalidad de los meros efectos telegénicos .
Otra parte de las reglamentación que es necesario mejorar es la que deja resquicios para que unos y otros compren espacios de información política presentados como notas informativas. No se trata de uno u otro candidato. De lo que se trata es de que la política sea lo más autónoma posible respecto a los intereses de grupos específicos y tienda más a tener efectos súper inclusivos, porque en ello radica no sólo su legitimidad, sino también el buen desempeño de la economía, con oportunidades más amplias para todos.
La política debe representar los más variados intereses. La virtud de la democracia debe radicar en su capacidad de construir coaliciones estables entre intereses diversos, siempre sobre la base de las propuestas, de manera transparente y sin dependencia directa del gran poder económico, las corporaciones, los sindicatos o las iglesias. Por ello, los partidos deben tener, sin duda, formas de existir que les permita cumplir sus funciones constitucionales de organismos de interés público y eviten las distorsiones en la competencia que un sistema de financiamiento totalmente privado induce. El financiamiento de los partidos debe ser fundamentalmente público, como está bien establecido en el sistema electoral mexicano hoy en día. Sin embargo, uno de los malestares en la ciudadanía que se expresaron con vigor en las pasadas elecciones fue el que se refiere al financiamiento excesivo de los partidos políticos.
El tema, desde luego ha sido aprovechado para atacar a los partidos y no fue bien visto por la opinión publicada y grupos relevantes de activistas que el saldo neto de la reforma electoral de 2007 haya sido favorable a los partidos, pues si bien se redujo su financiamiento líquido, se les quitó la onerosa carga de la compra de tiempo de televisión comercial, con lo que en realidad les quedaron más recursos para gastar en lo que coloquialmente se llaman las campañas de tierra y que en muchos casos se convierten en gasto clientelista, a pesar de las restricciones legales que en realidad pocos efectos han tenido sobre las conductas operativas de las campañas. Gasto, por lo demás, cada vez menos eficiente entre un electorado que ha aprendido a valorar el secreto del voto.
Así, una de las demandas que se reflejaron entre aquellos que en 2009 llamaron a ir a votar pero de manera nula, ya fuera en blanco, con protesta o por candidatos no registrados, fue que se debería reducir el financiamiento público a los partidos, de manera que alcance bien para mantener un aparato nacional, para tener actividades proselitistas, para pagar investigaciones sobre políticas públicas, para elaborar programas e ideología, pero sin que sean maquinarias de distribución de rentas públicas entre clientelas o aparatos burocráticos, enormes o pequeños, unidos o peleados por la tajada presupuestal correspondiente. Partidos más de militantes, que se acerquen a la ciudadanía y parezcan lo suficientemente confiables como para contribuir con ellos y completar su gasto. Partidos que sepan recoger fondos porque son percibidos como defensores de causas a las que vale la pena apoyar, con restricciones claras, como las que actualmente existen, para evitar financiamientos de empresas, corporaciones o intereses estrechos.
Se han presentado propuestas interesantes de financiamiento de los partidos que parecen razonables, como la de vincular el financiamiento a la votación válida y no al total del padrón, con lo que la reducción sería considerable, pero generaría incentivos para enfrentar con vigor a la abstención. Unos partidos percibidos como menos onerosos por la ciudadanía ganarían en legitimidad y cercanía con los ciudadanos.
Pero la demanda principal que se manifestó en el millón de ciudadanos, según estudio del IFE, que quisieron votar pero no encontraron a ninguno atractivo en la oferta que se les presentaba y ejercieron su derecho como una protesta explícita, fue la de la restricción a la participación. En positivo se concretó en la demanda de candidaturas independientes, pero es esencialmente un reclamo por la ampliación de la oferta. El derecho a votar por quien uno quiera, vinculado al derecho a participar y pedirle a los ciudadanos el voto.
Una de las grandes virtudes del sistema electoral mexicano es que es un sistema de partidos. Los partidos estructuran a la democracia, reducen los costos de información política, propician la agregación de intereses y permiten procesar la pluralidad. El sistema de partidos debe ser resguardado por la ley, pero debe dejar de ser un sistema proteccionista.
La legislación electoral mexicana ⎯desde 1945, cuando se crearon las primeras reglas restrictivas que suponen que la formación de un partido tiene que pasar forzosamente por la movilización de grandes asambleas⎯ ha sido proteccionista. En sus orígenes se trató de un diseño institucional para dejar en manos del gobierno en turno la decisión sobre quién podría participar, para dificultar el surgimiento de candidaturas de alubión producto de rupturas del partido monopolista, como la de la elección inmediatamente anterior en la que la movilización lograda por la candidatura de Juan Andreu Almazán había puesto en riesgo el monopolio alcanzado después de 20 años de conflictos; hasta la reforma de 1977, sirvió de protección para evitarle al monopolista político competencia no deseada, sobre todo si provenía de la ruptura de su propia estructura y para mantener un sistema de partidos no competitiva.
La reforma de 1977 permitió la entrada controlada de nuevos competidores, pero cuando el registro de partidos quedó en manos de un órgano autónomo, el IFE, de inmediato se volvió al sistema de protecciones, pues la única vía para el registro quedó determinada por la capacidad de movilización clientelista más o menos disfrazada de los pretendientes a ingresar en la competencia. Ese sistema de registro ha creado algunos monstruos, por suerte efímeros, y ha deformado a competidores que pudieron representar auténticas opciones ciudadanas. No es bueno el sistema de incentivos del registro de partidos, porque no permite la entrada a la competencia de actores nuevos, construidos por ciudadanos con intenciones de impulsar causas o proyectos actualmente no incluidos. Es, además, un sistema muy centralista.
El temor, sin duda, es el de la fragmentación y de la apertura de opciones de salida para los disidentes de los actuales partidos. El de la fragmentación es un argumento con defensores entre quienes ven un peligro para la gobernación eficaz en la pluralidad. Gravita en el ambiente la idea de que sobran partidos, pero a la vez está el reclamo de las candidaturas independientes o el claro sentimiento de exclusión de grupos de capas medias como el de la variada coalición que promovió el voto nulo. El reto no sólo de la reforma electoral inminente, sino de una más ambiciosa reforma política debe ser hacer coincidir pluralidad política con gobernabilidad democrática, pues sólo así se podrá construir la necesaria fortaleza del Estado.
No es este el espacio para hablar de las transformaciones pendientes del régimen político más allá del terreno meramente electoral, aunque en otros textos he publicado mi convicción de que sería más eficiente un régimen distinto, un parlamentarismo diseñado a la medida, para procesar los intereses de la diversidad social mexicana. Aún sin cambio de régimen creo que se debe abrir el sistema de partidos, con un diseño que privilegie a las organizaciones de corte programático o defensoras de causas específicas, y un sistema progresivo de inclusión, que empezara con el derecho a aparecer en la boleta y acceso a medios, siguiera con financiamiento para la siguiente campaña y se consolidara al obtener representación parlamentaria.
Desde luego, la intención de la reforma de 2007 fue que durante las elecciones de 2012 no hubiera nuevos partidos que postularan candidatos a la presidencia de la república, pues restringió aún más la participación de nuevas organizaciones al mandar la posibilidad de constituirse como nuevo partido al año posterior de la elección presidencial. La restricción, sin embargo, debería revisarse junto con todo el sistema de registro, para volver a criterios más cercanos a aquellos del llamado registro condicionado de la reforma de 1977. Si no, la única posibilidad de apertura que queda es la de las candidaturas independientes. No es verdad que más partidos dificulten la gobernación. El asunto está en la manera que se alinean los incentivos para la cooperación y la formación de coaliciones estables y a pesar de todo, algún margen para la coalición deja el régimen presidencial.
Las candidaturas independientes pueden existir, pero bien reglamentadas. No se trata de pedir un número desproporcionado de firmas para poder registrarlas, sino de someterlas a los mismos mecanismos de fiscalización y control de los recursos que tienen los partidos políticos, con posibilidad de ser sancionados por las violaciones en las reglas de financiamiento y las normas de comunicación y campaña. De existir, tendrían que diseñarse mecanismos para regular su acceso a medios, pues si quedan fuera de estos su presencia puede ser meramente testimonial, mientras que si quedan fuera de las restricciones de compra, entonces pueden servir para diluir la autonomía de la política respecto del mercado. También se debe considerar el efecto que sobre la disciplina partidista puede tener esa vía de participación, pues puede ser un buen canal para resolver institucionalmente los conflictos partidistas, por paradójico que suene.
Desde mi punto de vista es mejor una apertura a la posibilidad de que múltiples organizaciones aparezcan en las boletas, sujetas al régimen de responsabilidades de los partidos, que dejar la puerta abierta a candidaturas independientes, más difíciles de fiscalizar, sin las obligaciones de vida colectiva democrática que la ley exige a los partidos. Los caudillos y los arrivistas tendrían la puerta abierta, sin proyecto colectivo y sin apoyo legislativo, lo que podría derivar en un desastre de ingobernabilidad. La vinculación de las candidaturas presidenciales a un partido es una garantía contra la posibilidad de un independiente con los recursos y el carisma suficiente ganare la presidencia sin apoyo legislativo alguno, escenario que podría exacerbar el recurrente conflicto entre el legislativo y el ejecutivo intrínseco al régimen presidencial. Pero ¿por qué no dejar que se puedan registrar organizaciones de ciudadanos con un programa, unos estatutos que digan cómo toman decisiones, unos principios explícitos de aceptación del orden democrático y una lista de candidatos? ¿Por qué no dejarlos repetir a la siguiente elección? ¿Por qué no dejarlos que intenten atraer a los votantes? Entre más incluidos mayor legitimidad.
Otra reforma necesaria para aumentar la legitimidad del sistema de partidos como vehículo de la competencia democrática es la de hacerlos sujetos plenos de las obligaciones constitucionales de transparencia. El IFE avanzó primero por la vía reglamentaria hasta donde pudo. Después algo se ha avanzado en la ley, pero es necesario que las obligaciones de transparencia y la publicidad de sus documentos, en tanto que entidades de interés público con financiamiento estatal, sea equiparable a la de cualquier dependencia gubernamental.
En fin, que en materia electoral todavía queda mucho por recorrer en México, pues sólo se alcanzará estabilidad plena cuando se termine de ajustar el conjunto del régimen político, lo que, dada la experiencia reciente, va a tardar todavía años, pues las diferencias son tan grandes en lo que cada posición pretende que sólo se alcanzarán, una vez más, meros ajustes incrementales, y muy probablemente serán revisados para la siguiente sucesión.
En otro orden de temas, aunque vinculado a la reforma electoral de manera nodal, está la cuestión de la cédula de identidad ciudadana versus la credencial para votar con fotografía. En pocas líneas planteo mi posición sobre el tema.
La legitimidad que ha alcanzado la credencial para votar con fotografía hace absurdo crear otra identificación con otra fuente de emisión. Lo prudente y más eficiente desde el punto de vista de su implementación, es la de construir la cédula de identidad a partir del actual padrón electoral y de la credencial para votar. El Registro Federal de Electores tiene la infraestructura básica que le permitiría transformarse en Registro Federal de la Ciudadanía, con una base de datos personales resguardados por el IFE como garante, y con un número de identidad común a todas las bases de datos (de Hacienda, de la seguridad social, etc.). Los datos resguardados por el IFE sólo estarían a disposición de las autoridades en condiciones reglamentadas. En esta eutopía, el IFE podría evolucionar, con su estructura actual, a un Instituto Federal de la Ciudadanía con tan solo fortalecer su tarea constitucional de educación cívica.
Con todos sus problemas y cuestionamientos, el IFE es la mejor pieza de ingeniería institucional que se ha producido en México en las últimas décadas. Es un prototipo del desarrollo institucional de la democracia mexicana, con órganos de Estado integrados forzosamente a partir de coaliciones. Los buenos resultados del IFE, que terminó con una larguísima tradición de elecciones sin equidad en la competencia y con resultados cuestionados recurrentemente, deben ser especialmente valorados. La aceptación social del IFE es un ejemplo de la manera en a que se debe construir la nueva legitimidad de la democracia mexicana, con incentivos para los pactos abiertos y duraderos basados en objetivos de política. La historia del IFE nos dice mucho sobre cómo la legitimidad depende de la aceptación generalizada de las reglas del juego. Cuando éstas han sido cuestionadas, la legitimidad se ha debilitado. La tarea de los legisladores antes del proceso electoral de 2012 será sellar cualquier resquicio de debilitamiento de la legitimidad ante unas elecciones que no tienen por qué ser menos competidas que las de 2006.