Un nuevo régimen democrático

Por Jorge Javier Romero




México está atrapado en el laberinto de sus instituciones. Una compleja red de reglas informales y formales, complementada por una ideología política ⎯entendida como el conjunto de percepciones y formas de ver las cosas compartido por la sociedad mexicana sobre la naturaleza y la forma de actuar del poder⎯, ordenaba la manera de hacer las cosas durante el régimen de la Revolución Mexicana. Los actores políticos sabían jugar con ellas y había estabilidad. Sin embargo, las reglas se habían articulado en una época en la que todavía México era predominantemente una sociedad rural y la complejidad incipiente de la sociedad urbana hizo relativamente sencillo su encuadramiento en organizaciones corporativas. El cambio demográfico y la urbanización acelerada hicieron surgir nuevos actores políticos y nuevas demandas sociales que gradualmente fueron dejando de ser procesadas por la compleja maquinaria política y la estabilidad de la época dorada se fue disolviendo en movilizaciones de masas y grupos guerrilleros.
Las reformas emprendidas desde 1977 abrieron el arreglo político y lograron incorporar nuevos actores al juego de las regla formales proto⎯democráticas; las reformas de 1996, finalmente, introdujeron un cambio mayor en el sistema de reglas, lo que abrió un espacio de incertidumbre, con resultados desconocidos hasta entonces por los jugadores: por primera vez el presidente perdía el control del Congreso y se limitaba sustancialmente la arbitrariedad de la que había gozado el hasta entonces prácticamente omnímodo poder del, al tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno.
El régimen de la Revolución había creado de manera gradual, a lo largo de un período de veinte años de ensayo y error, un arreglo que permitía mantener de manera formal el sacralizado régimen constitucional, al tiempo que le daba un poder relativamente eficaz al ejecutivo para mantener el orden, establecer en términos generales las reglas del intercambio social y proveer servicios públicos a cambio de rentas. Se puede discutir ampliamente la calidad de los servicios que brindaba el Estado y de ahí se pueden sacar conclusiones sobre las razones de la reproducción exponencial, de manera proporcional al crecimiento de la población, de la pobreza y de la desigualdad, pero no se puede negar la eficacia de la maquinaria de control político, que brindó estabilidad por setenta años con una utilización muy reducida de la violencia estatal. Se trató de un régimen excepcional en el entorno mundial de su tiempo y con una enorme capacidad de adaptación.
Sin duda, el régimen tuvo logros económicos sustanciales, pero fue incapaz de distribuir con eficacia. Por el contrario, generó una cleptocracia depredadora en connivencia con grupos de empresarios monopolistas u oligopolistas, que concentraron enormemente la riqueza sin generar beneficios para buena parte de la sociedad. El resultado del régimen de la Revolución, y de los veinticinco años que duró su proceso de disolución, fue que al menos la mitad de la población esté inmersa en la pobreza y al margen de muchos de los beneficios de la sociedad contemporánea, como la salud, la educación de calidad, el bienestar social y las posibilidades de desarrollo económico. Pero en términos de operación política para mantener el orden sobre bases consensuales, con aplicación limitada de la violencia y con una aquiescencia bastante extendida, el régimen de la Revolución fue notable.
El Presidente de la República era, a la vez: el que tomaba las decisiones fundamentales en cuanto al manejo de la economía y los derechos de propiedad, el que decidía cuando, cómo y cuanto se usaba la fuerza pública, el que repartía el acceso a las rentas del Estado ⎯tanto a las formales, producto exiguo del débil sistema fiscal y de los ingresos de los monopolios estatales, como a las informales, incluidas todas las producidas por la corrupción y la venta de privilegios, que fueron durante un largos años la principal fuente de ingresos de buena parte de los funcionarios del Estado, al grado de que quienes ocupaban altos puestos burocráticos o de elección se enriquecían sustancialmente⎯ y quien arbitraba en última instancia todos los conflictos políticos.
Si se le ve en el largo plazo, la Presidencia del periodo del régimen del PRI fue el resultado de la estabilización de un conjunto de reglas que se fueron creando incrementalmente desde 1824, cuando se imprimió el régimen presidencial, copiado prácticamente sin cambios del modelo norteamericano, en el papel de la Constitución. A partir de entonces y hasta 1935, con el largo intermedio de la pax porfiriana, el conflicto entre lo que decía la Constitución y la operación del arreglo político derivó en lucha de caudillos o contienda armada. Los civiles no duraban en el cargo pues los espadones los sacaban, apoyados por sus redes de clientelas, a las que brindaban protección a cambio de apoyo político. El primero fue Guerrero, en 1828. Como no le gustó el resultado de la elección, se reveló contra el ganador y se hizo por la fuerza con el poder, apoyado por el motín popular.
Las reglas establecidas por la Constitución de 1824 no sirvieron para satisfacer a todos los jugadores; evidentemente, los perdedores no tenían ninguna confianza en que valiera esperar hasta la siguiente ronda y ante la expectativa de quedarse sin nada en el reparto de rentas durante todo un período, les resultaba mucho más atractivo asaltar el poder. A la Constitución del 24 siguieron la del 36 y la del 43, pero ninguna sirvió para estabilizar la lucha política, en buena medida porque la construcción misma de una auténtica organización con ventaja competitiva en la violencia más o menos eficaz y disciplinada estaba inconclusa. Las reglas formales no satisfacían a quienes estaba en competencia por el control del territorio y la población, pues no existía un buen sistema de reparto de las rentas, de ahí que los caudillos prefirieran utilizar a sus huestes armadas para hacerse con el botín de los dinero públicos y repartirlo arbitrariamente entre sus clientelas de manera asaz abusiva.
Sólo después de un período largo de guerra civil e intervención extranjera, pudo una maquinaria precariamente disciplinada, con proyecto político ordenador, hacerse con el control del país e impulsar su idea de la manera en la que el Estado debía regular los derechos de propiedad. La legitimidad de la coalición triunfadora, con Juárez a la cabeza, se justificaba en una forma legal de competir por el poder y acceder a él claramente democrática. La idea de que el voto universal era la fuente legítima del poder, y de que este se ejercía limitado por una serie de pesos y contrapesos, plasmada en la Constitución de 1857, regía la construcción simbólica del poder de Juárez. Sin embargo, las reglas establecidas para llevar a la práctica el ideal político no servían para procesar la disputa real por el poder. Si el problema de 1824 había sido que el sistema de reparto no funcionaba y que el tiempo de espera para los perdedores era un incentivo para la rebelión, a partir de 1857 el conflicto se daba en el la relación entre el ejecutivo y el legislativo, pues la independencia de los legisladores se convertía en una serie permanente de obstáculos para el ejercicio del poder, a la vez que la competencia electoral no se daba entre partidos que buscaban el voto de sus conciudadanos, sino entre caudillos capaces de movilizar clientelas y hacer fraudes. Sólo cuando el fraude electoral comenzó a estar centralizado y el control de quiénes resultaban elegidos quedó en manos del presidente Juárez, durante la República restaurada, entonces se estableció un pacto de estabilidad. Díaz perfeccionó el sistema y generó un complejo sistema de circulación política con él en la posición de árbitro final, de manera en que cualquier intento de indisciplina política en cualquier tramo de la carrera podía resultar suicida, mientras que la disciplina y la lealtad eran premiadas con prodigalidad. Así, Díaz controlaba a los poderes formales del Estado y a los de los estados sin disolverlos y con un aparente apego irrestricto a la institucionalidad formal.
Díaz mantuvo el poder y brindó paz, estabilidad y seguridad sobre los derechos de propiedad como nunca antes en la historia de México. Por supuesto, el programa de Díaz para transformar los derechos de propiedad heredados de la Corona y extremadamente debilitados durante los años de guerra, fue el de las leyes liberales de Reforma. Su régimen se basó en la iniquidad y la abierta complicidad entre los operadores políticos y los ricos terratenientes. Se trató de un arreglo muy abusivo con los más débiles, pues la protección política se intercambiaba de manera proporcional a los beneficios obtenidos por los operadores, ya fueran estos de apoyo político o estrictamente económicos, donde existía una abierta complicidad y coincidencia entre los empresarios políticos y los empresarios económicos, fundamentalmente oligarcas terratenientes, que se repartían el país. Pero el arreglo político funcionó establemente gracias a que se centralizó el poder y el arbitraje en un solo hombre, capaz de mantener la lealtad y la disciplina de los barones regionales y de mantener la paz entre ellos.
En, desde mi punto de vista, el mejor tratado de derecho político que se ha escrito en México, La Constitución y la Dictadura, Emilio Rabasa argumenta que la dictadura de Porfirio Díaz fue el resultado del fracaso de la Constitución de 1857 a la hora de regular la disputa política. Para él los problemas centrales eran las excesivas facultades del Congreso para limitar al Ejecutivo, tan amplios que se convertían en una camisa de fuerza, y la extensión del voto: “La Constitución de 1857 otorgando como derecho e imponiendo como obligación el voto a todos los varones mayores de 21 años, estableció el sufragio universal en un pueblo analfabeta, ignorante y pobre, con una amplitud que no tiene en los países más cultos de Europa y América”.
Si se ve históricamente la cuestión, puede que Rabasa tuviera razón. La Constitución liberal de 1857 fue producto de una elite de la cultura que pretendía imponerle al país una manera de hacer las cosas que no se correspondía con las formas de articulación de la sociedad mexicana. Había sido elaborada por los intelectuales de uno de los grupos triunfantes en una rebelión y, por supuesto, excluía a los conservadores derrotados. Se trataba de un proyecto de modernidad que pretendía desarticular los constreñimientos tradicionales en los que se basaba la sociedad de múltiples identidades colectivas. Además, se enfrentaba a la organización que le disputaba al Estado la capacidad de darle coherencia a la diversidad nacional: la Iglesia. Si a esto se le suma las debilidades del diseño político, que hacían prácticamente imposible mantener la gobernabilidad de acuerdo a sus preceptos —ya que planteaba régimen presidencial clásico, tomado de la Constitución de 1824, que a su vez había copiado el modelo norteamericano, donde un legislativo fuerte acotaba enormemente las facultades del ejecutivo, aunque con una sola cámara—, y que tampoco se resolvía de manera adecuada el problema de la competencia política pues se basaba en el principio de que el ganador se lleva todo y no había espacio real para los perdedores, por lo que la rebelión resultaba una solución más adecuada que esperar a la siguiente ronda, la cual se sabía de antemano controlada por el poder, se comprenderá por qué nunca pudo ser el marco real de reglas del juego.
El orden liberal sólo se pudo imponer a través de un conjunto de pactos y alianzas, tanto con las comunidades como con los hacendados, una vez derrotadas militarmente las pretensiones de la Iglesia. Los largos años de guerra e inestabilidad que habían sucedido a la independencia demostraron que no se podía hacer política sin contar con unos y con otros. Las características de la red de restricciones informales acabó por imponerse en la accidentada construcción del Estado mexicano:
Por encima de la Constitución que debía unirlos, el gobierno, desconcertado con ella, y el pueblo, que no lograba coordinar, tenían el concierto real... (Emilio Rabasa [1912], 1982: 42).
El régimen de Díaz fue una solución pragmática y autoritaria a los problemas de gobernabilidad que planteaba el idealizado orden constitucional.
El programa de Madero no fue otro que el de la Constitución de 1857: las reglas legítimas ya estaban escritas, sólo había que cumplirlas. La sacralización del ideal constitucional liberal había brindado frutos inesperados: en su nombre se hacía la Revolución. Y Madero llegó a la Presidencia a poner en vigor a la Constitución formal. Su problema no fue electoral, pues llegó a la presidencia con una popularidad y con un apoyo político que lo hizo candidato único. Nadie le disputaba la legitimidad. Nadie excepto el Congreso. El Senado era el mismo elegido para el trunco sexenio de Díaz, para concluir el cual fue electo Madero, mientras que la cámara de diputados fue elegida en 1912 y su composición plural implicaba una mayoría antimaderista que, si bien no estaba articulada para constituir una oposición sólida al presidente, sirvió para debilitar a Madero y para crear las condiciones políticas para la rebelión fallida y el golpe militar exitoso. Esa misma legislatura, electa democráticamente, fue la que legitimó la presidencia de Huerta, aun cuando después el tiranuelo la disolvió.
En nombre de la Constitución ganaron los constitucionalistas, pero el conflicto entre ejecutivo había renacido cuando se le cortaron las ataduras del poder patriarcal y patrimonialista de Díaz. Y reapareció desde entonces cuantas veces se le dejó en libertad. El caso de Obregón enfrentado al Partido Liberal Constitucionalista lo he narrado en estas mismas páginas hace tiempo: la utilización de modestos cañonazos de tres y cinco mil pesos ⎯contra los cincuenta mil que valía la lealtad de un General de la Revolución⎯ para controlar legisladores interesados en sus bases políticas locales. Y desde entonces hasta la fundación del Partido Nacional Revolucionario y la eliminación de la reelección inmediata de legisladores. El arreglo informal que se fue construyendo y que alcanzó su madurez hacia 1946, se basó de nuevo, como el porfiriato, en el arbitraje centralizado del Presidente de la República, la sumisión del Legislativo y el Judicial al Ejecutivo, las elecciones ficticias. Sin embargo, fue un avance sustancial en la construcción de un poder limitado: el período presidencial se limitó a seis años de manera estricta y se creó un mecanismo eficaz para procesar la sucesión sin grandes sobresaltos y disputas.
Pero volvamos al día de hoy. Una vez eliminado el súper presidencialismo y en plena vigencia la Constitución de 1917, igualmente sacralizada como programa, de nuevo está fracasando para procesar con eficacia el conflicto político. En el mejor de los casos, lo está haciendo de forma mediocre. De nuevo se han mostrado sus dos taras históricas, pues desde 1997 se ha reabierto el conflicto entre ejecutivo y legislativo y en la última elección vimos cómo el arreglo era poco eficaz para contentar a un perdedor con fuerza. Si las legislaturas de los últimos 18 años se han comportado de manera parecida a aquella a la que Comonfort quiso disolver, o a la de 1912, que debilitó a Madero, o como aquella a la que Obregón sobornó para disolver las lealtades partidistas, ahora no existen condiciones para que el presidente encuentre una solución paralela a la constitucional, ni para que el orden constitucional sea suspendido por un poder de facto; lo que queda es un ejecutivo que navega en la mediocridad de una actuación limitada enormemente por la negociación política desordenada.
Y por si fuera poco, en la elección de 2006 se hizo evidente que tampoco contenta a los perdedores. La reacción de López Obrador recuerda, toda proporción guardada, a la de Vicente Guerrero; no es casualidad. La perspectiva del hombre que llevó al PRD a convertirse en la segunda fuerza política y estuvo a punto de hacerse con la Presidencia de la República era irse a su casa. Sólo la resistencia se le presentaba como posibilidad de permanencia en la escena una vez derrotado.
Es hora del rediseño. Es hora de pensar en un arreglo político adecuado a las condiciones políticas, sociales, demográficas y económicas del México de hoy y que sustituya a la antigualla del siglo XVIII, diseñada además para otra realidad social muy distinta, que hemos intentado echar a andar una y otra vez desde 1824 sin buenos resultados.
Llegó el momento de que el orden real coincida con el formal: que sean reglas claras y legítimas ⎯legales⎯, las que brinden certidumbre al intercambio social y no la personalización autoritaria con privilegios particulares que ha funcionado establemente a lo largo de la historia mexicana. Sólo así se podrá crear un nuevo clima de certidumbre a largo plazo y de estabilidad social. Se trata de hacer conciliables la gobernación eficaz con la pluralidad democrática a lo largo del tiempo. Es decir, estabilidad y eficacia en el marco de una democracia plural. Y si esto es necesario, es indispensable ver más allá del arreglo presidencialista.
El arreglo presidencial del tipo que tenemos no podrá funcionar eficazmente sin recortar pluralidad y ni siquiera eso garantizaría su operación. El conflicto entre ejecutivo y legislativo está debilitando seriamente la capacidad de acción de los ejecutivos de casi todos los países latinoamericanos, cuando no está afectando seriamente la estabilidad política o ha sido suprimido a través de imponer la supremacía de un ejecutivo que margina o maniata al Congreso.
Las experiencias latinoamericanas son poco halagüeñas cuando se analiza la estabilidad de los presidencialismos democráticos. Y en México tenemos enfrente la enorme posibilidad de una sucesión de gobiernos capaces únicamente de producir resultados mediocres por el jaloneo desordenado entre fracciones legislativas poderosas ⎯con posibilidad de veto⎯, al tiempo que el mayor poder de los gobernadores, amparados por la forma actual del federalismo constitucional, también limita al poder central.
La experiencia histórica nos dice que es hora de intentar otro diseño Constitucional para la relación entre poderes. Y hay dos vías: O se mantiene un arreglo en el que ejecutivo y legislativo están separados y se intenta un mecanismo que facilite la cooperación política entre el ejecutivo y el legislativo a través de la reducción de la representación, o se pasa a un arreglo en el que el gobierno sea el responsable de mantener la disciplina en el parlamento, al tiempo que éste se convierte en lo que debe ser: la arena de expresión de coaliciones políticas.
La versión radical de la primera opción implicaría formalizar lo que durante el régimen del PRI se basó en instituciones informales. Se puede capar al Congreso, disminuir el número de diputados y concentrar el poder de nuevo en el Presidente de la República pero ahora constitucionalmente. Que de nuevo la única elección que cuente sea la del Presidente de la República, con la única diferencia de que, ahora sí, la competencia electoral entre candidatos sea auténtica y no esté predeterminado el triunfo del PRI. Una opción menos arriesgada y menos complicada de negociar políticamente sería la de eliminar la representación proporcional y volver al sistema de mayoría relativa. Esta solución, se dice, facilitaría la creación de mayorías en el Congreso. Sin duda, desde Duverger sabemos que un sistema de mayoría relativa tenderá al bipartidismo, siempre y cuando los partidos nacionales tengan el monopolio del registro de candidaturas, porque un sistema de representación territorial como es el circunscripciones uninominales, sin el mecanismo de la patente partidista se puede fragmentar, en la medida en que el costo de hacer campaña se reduce y las fuerzas políticas locales pueden concentrar sus esfuerzos en un número relativamente pequeño de distritos. Pero en términos reales, el arreglo de mayoría relativa donde el primer lugar se lleva todo, independientemente de lo cercano que esté su competidor, en México podría alcanzar para un sistema de tres partidos, suficiente para que la formación de mayorías estables siga siendo endemoniadamente complicada. Además, nada garantiza que un presidente con mayoría en la primera mitad de su mandato la mantenga en la elección intermedia. Con el sistema bicameral que tenemos, es muy probable que la mayoría opositora no sirva para nada más que para obstaculizar al Presidente con el objetivo de desprestigiar a él y a su partido con miras a la elección siguiente. Los incentivos para la cooperación son muy bajos y con reelección parlamentaria se debilita la disciplina partidista y se propicia la negociación individualizada de lealtades a cambio de prebendas, pues cada voto cuenta en un sistema de negociaciones personalizadas, sin la intermediación de las maquinarias partidistas.
Por lo demás, el recorte de la representación dejaría sin voz y recursos institucionales a un conjunto demasiado amplio de operadores políticos, movilizadores de clientelas que podrían trasladar sus demandas de rentas del Estado a las calles, de manera parecida a lo ocurrido en los últimos meses en Oaxaca. La representación política plural implica por sí misma cierta forma de redistribución que no se puede recortar sin atentar contra la estabilidad política.
No hay que olvidar que la representación proporcional fue un elemento fundamental para acabar con las movilizaciones populares y el radicalismo armado de los setenta. Eliminarla sería como echarle gasolina a los rescoldos de radicalismo que sobreviven por ahí. Si bien en el momento actual de la contienda política la proposición puede parecerle atractiva a los tres partidos mayoritarios y abrirse paso como reforma, los tres partidos perderían si se elimina la representación proporcional.
El PRD ha procesado institucionalmente a muchos de los que todavía piensan en la Revolución y les hace cosquillas el heroísmo, aunque se hayan ya beneficiado de las parcelas de rentas estatales que controlan. Dejar fuera del reparto de posiciones a esos operadores puede tener consecuencias no deseadas. Además, están todas las clientelas adquiridas por traspaso del viejo PRI o creación propia de la izquierda rentista que resultó de los movimientos urbano populares de los setenta y ochenta.
En el PRI, por otra parte, también tienen mucha necesidad de repartir posiciones para mantener en paz a las huestes dormidas del viejo nacionalismo revolucionario, envejecidas y todo, pero que todavía dan fenómenos como el del sindicato minero. Ahí anda también, por su lado y con su fuerza, Elba Esther Gordillo y su panal. ¿Sería mejor tenerlos en las calles con movilizaciones y reclamos airados, como ya vimos que pueden actuar los maestros (otra vez Oaxaca), que con su partido negociando en función de su fuerza electoral? Me parece que es mejor la segunda opción.
Pero con representación proporcional y sin recortarle drásticamente facultades al Congreso no hay manera de tener Presidentes de la República fuertes. Y como eliminar la representación proporcional tendría resultados poco deseables y el Congreso no se va a dejar quitar facultades, entonces es necesario empezar a diseñar un juego donde los pactos políticos se negocien en el Congreso y se reflejen en el gobierno.
Es posible diseñar una nueva Presidencia de la República con carácter de Jefe de Estado, dotada de facultades reales de arbitraje político, con autoridad sobre las fuerzas armadas y la fiscalía, con capacidad para disolver la Cámara y llamar a nuevas elecciones legislativas y con la facultad única para proponer al Jefe de Gobierno, siempre de acuerdo al resultado de las elecciones legislativas y de entre los líderes de los partidos con representación en los diputados.
Una presidencia que si bien perdería la jefatura de gobierno, pues la delegaría en un diputado capaz de construir una mayoría parlamentaria a través de pactos y coaliciones⎯ tendría un enorme poder político, pues podría hacerle observaciones a las leyes que le enviara el gobierno una vez aprobadas por la cámara y remitirlas al Senado para su arbitraje, tendría iniciativa de reforma legal o constitucional prioritaria, propondría al Senado las ternas para ministros de la Suprema Corte, mantendría sus facultades respecto al nombramiento de jefes militares, ampliadas hasta la propuesta al Senado del los jefes de los Estados Mayores de las distintas armas, lo mismo que de cónsules y embajadores. Sería el responsable último de la política exterior y, en consultas con el gobierno, tendría facultad para firmar tratados y acuerdos internacionales, para que éstos fueran ratificados por el Senado y todas las demás facultades con las que cuenta en la Constitución actual.
El Presidente de la República podría adquirir algunas de las características simbólicas que ahora se le exigen, aun cuando no están en la ley. Por ejemplo, la de ser árbitro imparcial en los conflictos políticos o el de garantizar la neutralidad de los procesos electorales. El Presidente de la República asumiría el gobierno desde la disolución de la legislatura y la convocatoria a elecciones hasta la investidura del nuevo Jefe del Gobierno Federal, una vez instalada la nueva legislatura. Y durante las campañas sería oficialmente el garante de la neutralidad de la contienda, con prohibición absoluta para intervenir en las campañas electorales y, por supuesto, no podría ser reelecto. Un presidente de estas características podría durar en su encargo ocho años y ser elegido a dos vueltas, para garantizar suficiente respaldo simbólico a sus facultades, pero siempre en la medida de que la formación del gobierno dependa de la construcción de una coalición mayoritaria entre los diputados y sólo requiera del aval presidencial. Se trata de crear un actor con veto, pero sin la facultad de diseñar y ejecutar las políticas públicas.
Un presidente de estas características puede ser extremadamente poderoso. Si utiliza bien sus facultades, puede ser el actor definitorio de la política nacional. Puede contribuir a la formación de las coaliciones gubernamentales y jugar un papel clave en la estabilidad general del entramado político en momentos de crisis de gobierno. Al ser un cargo sin posibilidad de reelección, en un juego con todos los cargos electivos sujetos a la posibilidad de ser reelegidos, sería una posición de fin de carrera para los políticos, lo que propiciaría que llegaran a él preferentemente personas con una trayectoria pública ya muy conocida y probada.
En contraste, el jefe de gobierno es un puesto para ser el centro de una carrera política, el momento de culminación del ascenso del liderazgo político nacional. Para ponerlo en términos muy gráficos, la última campaña presidencial, sin duda acortada a una décima parte de su duración, hubiera sido una extraordinaria campaña para Jefe del Gobierno y sus resultados de lo más interesantes para poner a prueba la capacidad de construcción de acuerdos políticos estables. Si bien Calderón y su partido hubieran tenido la mano para formar gobierno, todo hubiera dependido de cual de los dos candidatos principales hubiera negociado en mejores términos con el PRI para la formación del gobierno y el establecimiento del programa legislativo. La negociación se habría dado en la Cámara de diputados, sin movilizaciones callejeras y sin desplantes teatrales. Si López Obrador hubiera logrado un pacto con el PRI, en un diseño parlamentario, hubiera sido el jefe del Gobierno; en última instancia, si hubiera quedado como líder de la oposición, su gobierno legítimo dejaría de tener que ser itinerante y pondría su sede el San Lázaro, convertido en un auténtico gabinete de oposición, ahora sí legítimo, con recursos para su operación, con acceso a la información especializada y de gobierno y con el foro de la cámara para los discursos de su líder. Todos habrían salido ganando: el PRI con su participación en la formación del gobierno , Andrés Manuel con su permanencia en la palestra, Felipe Calderón con un gobierno estable con iniciativa garantizada y sus respectivos partidos con una presencia parlamentaria mucho más relevante.
El Jefe de Gobierno Federal podría ser nombrado de entre los diputados líderes de sus fracciones parlamentarias una vez instalada la legislatura. El Presidente de la República propondría a la Cámara al líder del partido más votado. Si éste no obtuviere la mayoría de los votos de los diputados aprobatorios, descontando las abstenciones, entonces propondría al líder del segundo partido y así hasta agotar los grupos parlamentarios. Si ninguno lograre el apoyo de la legislatura para formar gobierno, entonces se disolvería la legislatura y el presidente continuaría ejerciendo como jefe de gobierno en tanto se llevan a cabo nuevas elecciones. Obviamente, el caso extremo se daría en condiciones excepcionales.
El Presidente del Gobierno propondría a los Secretarios del Gobierno Federal a la cámara y estos podrían ser o no diputados. Los Secretarios que fueren diputados tendrían voto en las sesiones del pleno del Gobierno; los que no, sólo contarían con voz. El pleno del Gobierno tendría iniciativas legislativa y de reforma constitucional preferenciales y le propondría al Senado el nombramiento del Secretario de Relaciones Exteriores. Le propondría también al Presidente de la República el nombramiento de Jefes de Estado Mayor y de embajadores para que éste, de estar de acuerdo, los presente ante el Senado.
El gobierno propondría las leyes de ingresos y el Presupuesto de Egresos, el cual, a diferencia de lo que ahora ocurre, requeriría de la ratificación del Senado, una vez aprobado por la Cámara (más adelante, al hablar del Senado explicaré las razones de esta idea).
Un gobierno de estas características tendría posibilidades de sacar adelante un proyecto de gobierno coherente y de mantener una coalición estable durante la legislatura. Es posible, sin embargo, que una crisis económica, un escándalo de corrupción o una pérdida de liderzazo dentro de su partido por parte del Jefe del Gobierno pudieran provocar una crisis. Sería una crisis perfectamente resoluble dentro de los cauces institucionales, sin gran riesgo para la estabilidad general del Estado. O bien se forma una nueva coalición dentro de la misma legislatura, o se renueva simplemente el liderazgo del partido mayoritario y, por tanto, cambia el Jefe del Gobierno o se disuelve la legislatura y se convoca a nuevas elecciones. Mientras dura la crisis, el Jefe de Estado se encarga del gobierno.
La fuente de legitimidad del Gobierno Federal sería la Cámara de Diputados. Sería la elección de diputados la que definiera quién fuere el Jefe del Gobierno y cual partido el mayoritario en la integración del Gobierno Federal. Sería en la Cámara de Diputados donde se negociarían los programas políticos y las coaliciones de gobierno cuando ningún partido tuviere la mayoría absoluta de los escaños. Sería la Cámara de Diputados el espacio directo de interlocución entre el gobierno y la oposición. Las políticas públicas, las iniciativas legales y las conductas de los funcionarios del Gobierno estarían bajo el escrutinio constante de los diputados, a cambio de una mayoría preestablecida para sacar adelante un programa de gobierno coherente, basado en la legislación adecuada para su funcionamiento y en el presupuesto necesario para su operación. El Jefe del Gobierno tendría, además de la responsabilidad de ejercer las tareas de conducción de la administración pública, la de mantener la disciplina de la Cámara de Diputados en apoyo a su programa.
La Cámara de Diputados sería legisladora única en legislación ordinaria, salvo en casos de observaciones presidenciales, y mantendría su actual papel dentro del Constituyente permanente. Perdería, en cambio, la facultad exclusiva de discutir y aprobar el presupuesto federal. La legislatura debería tener una duración máxima de cuatro años, con posibilidad de reelección, pero podría ser disuelta por el Presidente de la República ya fuere por iniciativa propia o a petición del Gobierno Federal, en caso de crisis de gobierno, nunca menos de un año antes de la elección presidencial, ni durante los primeros dieciocho meses después de haber sido instalada la legislatura.
Los diputados podrían presentar una moción de censura contra el Jefe del Gobierno Federal siempre y cuando hubieren pasado al menos dieciocho meses de su investidura y con la condición de presentar una candidatura alternativa para sustituirlo. Tampoco se podrían presentar mociones de censura menos de un año antes de la elección presidencial. El Presidente de la República no tendría la facultad de oponerse a la solicitud de disolución de la legislatura planteada por el Gobierno Federal. En caso de ser el Presidente el que plantee la disolución, sólo las dos terceras partes de la Cámara podrían evitar las nuevas elecciones. En última instancia sería el conjunto del cuerpo electoral el que resolvería las situaciones de conflicto entre la mayoría de los diputados y el Presidente de la República.
Los conflictos entre el Presidente de la República y el Jefe del Gobierno Federal tendrían distintas arenas para dirimirse. Es muy probable el entendimiento entre ambas figuras si se trata de personas del mismo partido. En ese caso, es incluso posible que existan vínculos de lealtad e ideologías compartidas lo suficientemente sólidas como para generar una cooperación espontánea. Sin embargo, si el Presidente de la República es de un partido y el Jefe del Gobierno es de otro, es posible que la capacidad de veto del Presidente se convierta en un obstáculo para la ejecución del programa de gobierno del ejecutivo. Entonces el Senado se puede convertir en la arena para dirimir el conflicto entre ambos, cuando se refiera a legislación.
El Senado debería dejar de ser colegisladora en materia ordinaria para pasar a serlo únicamente en materia constitucional, en los términos del actual Constituyente permanente, y en casos de observaciones presidenciales a las leyes aprobadas por la cámara de diputados. El Senado podría aprobar en sus términos la ley vetada o presentar una nueva minuta a la Cámara de Diputados. La cámara de diputados tendría la facultad de ratificar su Ley original con mayoría de dos terceras partes de los diputados o discutir la minuta del Senado, en cuyo caso el Senado funcionaría como Cámara de origen de una nueva iniciativa. En caso de que el proyecto nuevo no prosperare, el gobierno podría someter su ley original al voto de las dos terceras partes de la cámara y si no las lograre, entonces tendría que dejar morir la ley hasta la siguiente legislatura o podría someterla a referéndum, con los costos económicos y políticos que ello supondría.
El Senado podría tener también capacidad de iniciativa preferencial ante la Cámara de Diputados, con minutas aprobadas por la mayoría de su pleno.
El Senado debería recuperar su carácter de cámara de representación de las entidades federativas. Para ello se debería modificar su mecanismo de elección para que fueran cuatro senadores por entidad electos en listas de representación proporcional ⎯tal vez con la introducción del sistema D´ Hont o las listas abiertas⎯ y con elecciones coincidentes con las de Presidente de la República por períodos fijos de ocho años con reelección . El Senado conservaría prácticamente todas las facultades exclusivas que ahora tiene y adquiriría la capacidad de ser el espacio de negociación de las asignaciones presupuestales regionales; de ahí la necesidad de que se discuta en él el presupuesto de egresos.
La equidad regional en la representación, que nació con el Senado norteamericano en 1787, tenía por objeto crear un sistema de veto a cualquier posibilidad de que una mayoría de representantes, electos en un número correspondiente a la población de cada estado, pudiera modificar los derechos de propiedad ⎯sobre todo en lo referente a la esclavitud⎯ en detrimento de los estados del Sur, con menos electores, pues buena parte de la población era esclava sin derechos políticos. Robert Dahl afirma que el Senado no es un cuerpo democrático, en la medida en la que sobre⎯representa a poderes territoriales por encima de los ciudadanos concretos y es una cámara esencialmente conservadora. El sistema mexicano copió ese sistema de veto regional y hoy forma parte de los precarios equilibrios nacionales. No se trata de eliminarlo, como hizo el Constituyente de 1857, sino de modificar el ámbito de su capacidad de veto. Ese federalismo construido por vías muy distintas a las que le dieron origen legal, tiene que expresarse en el nuevo arreglo político, pero de manera distinta a la actualmente existente.
De ahí que el Senado deba perder su carácter de colegislador de la legislación ordinaria. Por un lado, está la necesidad de quitarle obstáculos al gobierno para legislar en apoyo a su programa de gobierno; por el otro, el de fortalecer su carácter de cuerpo con veto en reforma constitucional y en caso de conflicto legislativo entre el Jefe de Estado y el gobierno. El Senado seguiría siendo el cuerpo vigilante de la política exterior, y a él le tendría que rendir cuentas el gobierno en esta materia; el secretario del gobierno de Relaciones Exteriores sería nombrado por el Presidente de la República, a propuesta exclusiva del jefe del gobierno, con la aprobación del Senado.
El Senado mantendría sus actuales funciones en materia de nombramiento de magistrados y ministros del Poder Judicial y de jefes del Ejército y la Armada, con el añadido de aprobar el nombramiento de los Jefes de Estado Mayor de ambos, máximas figuras de carácter militar, para que el secretario de Defensa sea un civil nombrado como los demás secretarios por el Jefe del gobierno.
Otra función importante que adquiriría el Senado sería la de tener capacidad de veto en el nombramiento del Procurador General de la República propuesto por el Presidente de la República y la de ser el espacio para promover su remoción, la cual necesitaría de las dos terceras partes de la votación para llevarse a cabo. También tendría facultades en el nombramiento de los fiscales de distrito y de los fiscales especiales, los cuales serían seleccionados entre la terna presentada por el Procurador General para cada caso.
Un arreglo de este tipo sería pionero en América Latina, donde lo más que se han aventurado a diseñar los constituyentes son una suerte de mini premiers ⎯jefes de gabinete sin capacidad real de convertirse en jefes de gobierno y que han fracasado en la práctica a la hora de construir coaliciones legislativas. Es en ese territorio fallido donde se mueven las propuestas en la actual ronda de reforma del Estado. Sin embargo, la posibilidad de construir un arreglo estable, democrático y eficaz pasa, desde mi perspectiva, por tomar la decisión de hacer un diseño para el siglo XXI y abandonar de plano el del siglo XVIII al que nos hemos aferrado. Claro que es necesario vincular este nuevo arreglo a un diseño electoral que permita la participación de todos, pero evite la fragmentación extrema de la representación. El sistema mixto de mayoría relativa y representación proporcional parece el más adecuado, siempre y cuando se le reforme para acercarlo al modelo alemán del cual se copió originalmente. Sólo si el Estado mexicano rompe con la camisa de fuerzas del viejo presidencialismo podrá desplegar la energía transformadora que requiere la sociedad.